Los pobladores, a partir de la mitad de la década del 40 hasta el gobierno de la Unidad Popular, aprendieron que, actuando en forma organizada y unida, podían lograr el derecho a vivir en asentamientos adecuados. Nuestro principal enfoque estará en una nueva política habitacional que permita diversificar las formas de acceso a la vivienda. Planteamos un proceso de transición desde el actual sistema único de financiamiento de vivienda en base a la asignación de subsidios hacia un modelo que ponga en el centro la gestión de viviendas y barrios, diversificando las opciones de producción, financiamiento y tenencia, para garantizar el derecho humano a una vivienda adecuada.
Miguel Lawner(*). Santiago. 06/04/2022(*2). 1.- Breve historia de las políticas de viviendas sociales en Chile.
Hasta comienzos del Siglo XX, las viviendas destinadas a los sectores de bajos ingresos, eran realizadas por empresarios privados que promovían la construcción de cités o conventillos, ausentes de toda regulación en materias sanitarias o de seguridad de las construcciones. Por su parte, la Iglesia promovía la construcción de algunos modestos conjuntos habitacionales, financiados mediante el impulso a acciones filantrópicas.
En 1906, el Parlamento chileno aprobó la primera legislación destinada a promover la acción directa del Estado en la construcción de viviendas sociales, ley que, además, prohibió la construcción de nuevos conventillos.
Se trata de la Ley Nº 1838 que creó los Consejos de Habitación Obrera. Al amparo de esta legislación, el Estado levantó en 1911 su primera obra significativa: la hermosa Población Huemul, constituida por 185 viviendas y un ambicioso equipamiento social y cultural. Esta característica de complementar las viviendas con los equipamientos de salud, educación, comerciales y de esparcimiento, fue particularmente destacada por el director de la Caja de Crédito Hipotecario don Luis Barros Borgoño, al inaugurar la sección Beneficencia de dicha obra con las siguientes palabras: “Considero que esta población reúne las condiciones higiénicas deseables y se trata de que pueda presentar en un cuerpo y como parte de su propio organismo, todos los servicios de educación, de esparcimiento, de comodidad y de asistencia social y en medio de estos establecimientos de cultura y de placer intelectual, al lado de la escuela y de la biblioteca”. ([1]).
Este principio marcó un sello en las políticas de vivienda realizadas por el Estado, a partir de entonces hasta la dictadura, que siempre consultaron los servicios complementarios, espacios comunes o de esparcimiento, requeridos por cualquier conjunto habitacional.
A partir de la victoria del Frente Popular en las elecciones de 1938, un gobierno constituido por la coalición integrada por los partidos Comunista, Socialista y Radical, eligió como presidente a Pedro Aguirre Cerda. Este gobierno impulsó por primera vez en la historia de Chile un importante plan de industrialización. Se creó la CORFO, Corporación de Fomento de la Producción. Se creó la CAP, industria del acero que no existía hasta entonces. Se creó la Endesa (Empresa Nacional de Electricidad), Se creó la IANSA, (industria azucarera nacional), todo lo cual impulsó el desarrollo industrial en un país que hasta entonces vivía prácticamente solo de la agricultura y del comercio.
Además, el fin de la segunda guerra mundial en 1945, permitió extender al resto del mundo, descubrimientos como la penicilina y otros avances en salud pública, elevando la tasa de natalidad en el país, por lo cual la población del país se multiplicó muy rápidamente. Todo esto atrajo la migración de grandes masas de campesinos hacia las ciudades. El agro chileno estaba dominado por el latifundio que mantenía improductiva gran parte de las mejores tierras arables del país, y resultó natural que los trabajadores agrarios sometidos a un régimen semifeudal, se sintieran atraídos por el desarrollo industrial que tenía lugar en las grandes ciudades, particularmente en Santiago.
Se creó entonces un problema agudo de vivienda. Los gobiernos carecían hasta entonces de políticas públicas en vivienda y la población que llegaba a las zonas urbanas, se fue instalando en lugares no aptos para la vivienda. En el caso de Santiago, fundamentalmente a ambas orillas del Zanjón de la Aguada, un curso de agua maloliente, situada en la zona sur de la ciudad, que corría a tajo abierto, desde el pie de la cordillera hasta desembocar en el río Mapocho, recogiendo las aguas servidas. Otras familias de instalaron en las riberas del propio río Mapocho en la zona oriente de la ciudad, en lo que hoy día corresponde a Las Condes y Lo Barnechea.
Este fenómeno fue despertando la conciencia de las organizaciones políticas. La demanda no satisfecha de un techo digno para un número tan importante de personas activó la organización del movimiento de pobladores, fundamentalmente, bajo el impulso del Partido Comunista, que permitió estructurar la organización social necesaria para responder a una demanda tan legítima.
En 1948 se produjo la primera toma de terrenos en Santiago, modalidad de lucha inexistente hasta entonces en la historia de las demandas por obtener una vivienda. Esta acción ocurrió en lo que se llama hoy La Legua Vieja.
¿Qué enseñó esa toma? Los pobladores actuaron de forma caótica sin organización. Desesperados, ocuparon el terreno, se instalaron como podían y hasta el día de hoy sufren las consecuencias de esta acción espontánea. Si ustedes van al lugar, pueden ver una estructura vial muy compleja. Calles que no terminan en nada. Algunos lotes muy pequeños; otros demasiado grandes, etc.
Ahí, los pobladores aprendieron una lección: había que organizarse para la toma de los terrenos y bajo el impulso del Partido Comunista, surgió alrededor de 1950 la primera organización preocupada de dar respuesta a esta legítima demanda, que se llamó Agrupación Provincial de Pobladores. Nosotros el año 1953, siendo todavía estudiantes de arquitectura, participamos en la primera asamblea de pobladores que dio vida a esa organización, y desde entonces colaboramos con dicha Agrupación.
Si las tomas de terreno eran inevitables, porque los gobiernos no daban ninguna respuesta, era necesario organizarlas, a fin de asentarse ordenadamente. Vino la primera toma significativa, que con muy justa razón se llamó y se llama hasta el día de hoy La Victoria, ocurrida el 30 de octubre de 1957, que permitió alojar nada menos que a 3.200 familias.
Desde La Victoria, la lección aprendida permitió que siguieran las tomas organizadas de terreno hacia el sur de Santiago, siguiendo la misma modalidad. Se produjo la toma que dio vida a la población Santa Adriana, más tarde la 22 de Julio, y así varias más.
Gran parte del cordón sur-poniente de Santiago, tiene su origen en la lucha organizada de los pobladores. En años posteriores, un movimiento similar surgió en el sector poniente de Santiago, que entonces se llamaba Barrancas y que después se subdividió creando las comunas de Pudahuel, Lo Prado y Cerro Navia. Allí también hubo una toma histórica en los años 60, donde desgraciadamente falleció una guagüita, llamada Herminda, víctima de los gases lacrimógenos lanzados por las fuerzas especiales de carabineros. Esa es la causa por la cual, la toma tomó el nombre de Herminda de la Victoria, que también fue un logro importante, gracias a su cuidadosa preparación.
Yo quiero decir con esto, que los pobladores en Chile, a partir de la mitad de la década del 40 hasta el gobierno de la Unidad Popular, aprendieron que, actuando en forma organizada y unida, podían lograr el derecho a vivir en asentamientos adecuados. En buenos terrenos, no arrojados a la periferia o a cualquier terreno elegido por las empresas constructoras privadas, preocupadas solamente, de llevar a cabo un negocio lucrativo. Si, reiteramos: organización y voluntad de lucha. Es una lección que ha demostrado ser exitosa históricamente.
El año 1964 fue electo presidente el demócrata cristiano Eduardo Frei Montalva. La presión popular por el derecho a una vivienda digna había sido de tal magnitud, que Frei Montalva aprobó importantes decisiones en materias legislativas, las cuales fueron instrumentos fundamentales para que más tarde, el gobierno de Allende pudiera desarrollar la importante obra habitacional que pudo llevar a cabo.
¿Qué fue lo que hizo el gobierno de Frei Montalva? Creó la CORMU, (Corporación de Mejoramiento Urbano) y le otorgó atribuciones muy importantes para la adquisición de terrenos en buenas ubicaciones. La CORMU tuvo atribuciones para poder expropiar terrenos, cuando los propietarios se negaban a vender y todo esto fueron instrumentos fundamentales para el éxito de los programas habitacionales de la Unidad Popular. Permitió que se pudiera hacer buenas viviendas en óptimas localizaciones en concordancia con las aspiraciones de los sectores populares.
Eso tiene mucha importancia hoy día, porque se debate el cambio de la Constitución que hemos heredado de la dictadura. Debemos recordar que Frei Montalva, aprobó en 1967 una reforma del artículo 10 de la Constitución mediante la ley 16.615.
¿Con que objeto? Con el objeto de subrayar la función social del derecho de propiedad, decisión muy importante, ya que facilita la adquisición y/o expropiación de buenos terrenos, si lo justifica la urgencia y el bien común. Porque el interés de la comunidad, debe prevalecer por encima del interés particular.
Estas disposiciones legales y las atribuciones conferidas a las Corporaciones del MINVU, hicieron posible la magnitud de la actividad realizada durante los mil días de Allende, inédita por su cantidad y calidad. Pusimos fin a la especulación del suelo urbano, poniéndolo a disposición de los postulantes a vivienda, cualquiera que fuera su nivel de ingreso. La Villa San Luis de Las Condes, es el ejemplo más conocido al respecto, pero un cuadro similar se repite a lo largo de todo Chile.
Todo el programa habitacional realizado por CORMU en la Región Metropolitana, se inscribe dentro del radio de la circunvalación Américo Vespucio. Nadie fue arrojado a la periferia, gracias al fin de la especulación con el suelo urbano.
Además, dimos prioridad al esparcimiento popular, recuperando el Parque O’Higgins, principal área verde de Santiago, que permanecía abandonada durante 40 años. También impulsamos el turismo popular, levantando una red de 16 Balnearios Populares con capacidad para 500 personas cada uno, todos situados en las mejores playas de Chile. Construimos en 275 días el edificio destinado a recibir la Tercera Asamblea Mundial de la UNCTAD, organismo de Naciones Unidas, asombrando al mundo entero, por la calidad de la obra realizada y por la admirable integración de Arte y Arquitectura, objetivo posible de cumplir solo por un compromiso inimaginable hoy día, de profesionales, artistas, obreros, artesanos y empresas constructoras. Innovamos tecnológicamente, introduciendo un sistema de viviendas de industrialización liviana, que permitieron acceder fácilmente a localidades rurales, así como también fuimos pioneros en América Latina, con la instalación de la fábrica de paneles prefabricados de hormigón KPD, donada por la Unión Soviética.
Durante los tres años del gobierno, construimos 158.000 viviendas, todas amplias y sólidas, agrupadas en conjuntos que incluyeron los equipamientos educacionales, comerciales y de salud que fueran necesarios y provistas de áreas libres y juegos infantiles. Recorro el país y siento una enorme satisfacción, con dosis justificadas de orgullo, por la calidad y la cantidad de la obra realizada en el marco de tantas dificultades puestas por los opositores al gobierno.
2.- Origen de la implementación en el MINVU de su nuevo rol subsidiario.
Tras el golpe militar de 1973, viajó a Chile el economista Arnold Harberger, brazo derecho de Milton Friedman en la Escuela de Economía de Chicago, quién dictó una conferencia en el MINVU, manifestando entre otras ideas lo siguiente: “Yo no soy tan libre mercadista como para pensar que es mejor tener una ciudad sin zonificación que con zonificación. Pero puede haber una planificación tan mala, que sería mejor no tener ninguna”.
El MINVU acogió en plenitud estos postulados. El arquitecto Marco Antonio López, Director del Desarrollo Urbano en esa época declaró enfáticamente lo siguiente: “En el crecimiento de las ciudades opera la economía y no los sentimientos”. ( [2] )
A partir del año 1978, fueron desmantelados todos los Departamentos Técnicos del MINVU y del MOP, instituciones que se limitaron a fiscalizar los proyectos presentados por las inmobiliarias o empresas constructoras privadas. Además, se eliminaron o atenuaron muchas disposiciones de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, así como de la Ordenanza General de Construcciones, a fin de incentivar las inversiones privadas en Vivienda y Desarrollo Urbano.
Por otra parte, la dictadura introdujo el sistema del subsidio habitacional, como fórmula financiera para todo el programa habitacional. El subsidio habitacional individual, fue concebido como fórmula única de financiamiento del sistema habitacional, destinado a ser un aporte a la demanda, pero en los hechos se constituyó en una sólida garantía a la oferta empresarial. Además, el subsidio individual debilitó la fuerza de grupo, para exigir respuesta a sus demandas. Cada beneficiario de un certificado otorgándole el subsidio, está convencido que su demanda será resuelta, lo cual, en los últimos años, se transforma en una mera ilusión. Es un combate desigual contra un gigante, que cada día ofrece opciones de vivienda más caras y en localizaciones más remotas.
Acabar con el subsidio habitacional, es imperativo, si es que hay el propósito de implementar una política habitacional, acabando con los objetivos lucrativos que hoy imperan en esta materia.
De este modo, se completó el desmantelamiento total del aparato estatal como productor de Viviendas de interés Social, así como de planificador del Desarrollo Urbano y la infraestructura Educacional y de Salud.
3.- La vivienda como mercancía durante los gobiernos de la Concertación.
Tras la elección del Presidente Aylwin en 1990, los gobiernos de la Concertación mantuvieron sin cambios significativos, las políticas de vivienda y desarrollo urbano concebidas por Pinochet.
El subsidio habitacional individual, había comenzado a operar con dificultades durante la dictadura, pero a partir del restablecimiento democrático, el país experimentó un sostenido crecimiento económico, que permitió ampliar el universo de familias con posibilidades de acceder a la casa propia. La cantidad de viviendas ejecutadas anualmente se elevó desde unas 30.000 unidades a fines de los años 80 hasta un promedio superior a las 100.000 en las décadas posteriores, labor ejecutada conforme a las mismas disposiciones legales y financieras establecidas por la dictadura.
La magnitud de la obra realizada por los primeros gobiernos de la Concertación permitió absorber gran parte del déficit habitacional acumulado durante el mandato de Pinochet y fue exhibido como un modelo a aplicar en el resto de América Latina.
Los temporales de 1997 nos hicieron abrir los ojos, dejando al descubierto la magnitud del descalabro originado con la aplicación de estas políticas. 2.200 departamentos construidos un año antes en la Villa El Volcán situada en el sector Bajos de Mena, en Puente Alto, quedaron inhabitables a raíz de intensas lluvias descargadas sobre la Región Metropolitana. Muros exteriores e interiores, losas y techumbres filtraron abundantemente y se acusaron severos daños estructurales.
Era un acontecimiento inédito en la historia de las viviendas sociales ejecutadas en Chile. A las construcciones de un estándar inaceptable, se añadió la ausencia de espacios públicos y de esparcimiento, la escasez de servicios educacionales, sanitarios, comerciales y la lejanía del transporte público. Bajos de Mena es un auténtico gueto, donde el Serviu Metropolitano concentró en un área de 600 hectáreas, 49 conjuntos habitacionales que suman 25.000 viviendas con alrededor de 120.000 habitantes. Se trata de unidades de inaceptable calidad constructiva, diseñadas mayoritariamente como blocks en tres pisos de altura, agrupadas con densidades brutas en torno a los 700 habitantes por hectárea, carentes de los más elementales principios de la arquitectura, la construcción y la planificación.
Un catastro de condominios sociales efectuado por el propio MINVU en 2014, constató que se construyeron 200.000 unidades habitacionales entre 1984 y el año 2000, que son altamente vulnerables, diseñadas preferentemente, en la modalidad de un Block de 3 pisos de altura con sus escaleras exteriores entrecruzadas.
4.- Situación actual.
El alzamiento popular iniciado en octubre del año 2019, alcanzó una magnitud colosal. Millones de chilenos se movilizaron a lo largo de todo el país, exigiendo la convocatoria a una Asamblea Constituyente que pusiera fin a la Constitución de la República, viga maestra del fanático modelo de economía neoliberal impuesto en Chile por la dictadura y conservado hasta ahora en lo fundamental.
El plebiscito convocado para decidir si el pueblo chileno aprobaba o rechazaba la Constitución vigente, fue otra confirmación de la voluntad popular de cambio, situación ratificada más tarde por el resultado de la elección de miembros a la Convención Constitucional, sorprendente por el respaldo significativo otorgado a representantes de organizaciones ciudadanas y de pueblos originarios.
Ya es imposible ocultar que estamos enfrentando un clamor dirigido claramente contra la vergonzosa desigualdad social. Cuarenta años de un país regido por una Constitución en cuyo texto, no aparece, jamás, la palabra Vivienda. Cuesta admitirlo, pero es verdad. Simplemente no existe.
En nuestra esfera de actividades, Vivienda, Planificación urbana y Territorio, la situación es hoy día alarmante, caracterizada, en especial, por el veloz incremento de familias empujadas a tomas de terreno, campamentos o a establecerse bajo una carpa en parques, plazas o espacios públicos; un cuadro inédito en nuestra historia.
Un catastro realizado el año pasado por la institución Techo Chile, señala que: “A la fecha de levantamiento de los datos, nuestros registros consideran la existencia de 81.643 familias que habitan 969 campamentos a lo largo de Chile. Si consideramos que el Catastro MINVU 2019 reportaba 47.050 familias en 802 campamentos, encontramos un aumento de un 73,52% en la cantidad de familias, y de un 20,32% en el número de asentamientos”.
Agreguemos a esto, el alza desorbitada en los valores del suelo urbano, que tiene virtualmente paralizada la construcción de viviendas sociales, situación influida, además, por el notable incremento experimentado este año, en el precio de los materiales de construcción.
A este cuadro, debemos añadir el alto número de familias hacinadas en viejas viviendas, conventillos o cités de las áreas centrales, que se subdividen precariamente en piezas arrendadas con valores abusivos, especialmente a familias de inmigrantes.
Es una situación insostenible. Chile no podrá ser el mismo que ayer y nuestro deber es enfrentar y superar esta calamidad.
La victoria de Gabriel Boric, en las recientes elecciones presidenciales, apoyado por una amplia coalición de fuerzas de izquierda, debe hacer posible la implementación de cambios de verdad en materia de Vivienda, Ciudad y Territorio.
5.-Pograma habitacional del gobierno de Gabriel Boric.
Lo fundamental debe ser recuperar para el Estado la conducción de las políticas de Vivienda y de Planificación Urbana y Territorial. El rol subsidiario del Estado y la desregulación del mercado del suelo han generado en nuestros territorios una profunda desigualdad y una oferta de vivienda inaccesible, segregada, que ha fracasado en enfrentar el déficit habitacional que hoy llega a más de 600.000 hogares.
Nuestro principal enfoque estará en una nueva política habitacional que permita diversificar las formas de acceso a la vivienda. Planteamos un proceso de transición desde el actual sistema único de financiamiento de vivienda en base a la asignación de subsidios hacia un modelo que ponga en el centro la gestión de viviendas y barrios, diversificando las opciones de producción, financiamiento y tenencia, para garantizar el derecho humano a una vivienda adecuada.
En toda intervención urbana y habitacional, desarrollaremos equipamientos con una perspectiva de género, accesibilidad universal, inclusión y economía del cuidado, promoviendo proyectos de arquitectura e infraestructura pública que faciliten su uso por parte de mujeres, personas con discapacidad, disidencias, personas en adultez mayor e infancias.
6.- Plan de Emergencia habitacional.
En el primer año de gobierno nos proponemos robustecer el Banco de Suelo Público con permutas y transferencias directas de suelo fiscal que cuenten con norma urbana vigente. Además, comenzaremos a implementar una Política de terrenos urbanos, impulsando proyectos de ley para crear un sistema de adquisición preferente de suelo con fines urbano- habitacionales.
Impulsaremos el arriendo a precio justo, al modo de ciudades como Viena, Berlín y Barcelona, que entregue seguridad de tenencia desde un enfoque de derechos humanos, mejorando la capacidad de ahorro de los hogares y la flexibilidad para cambiar de vivienda de acuerdo con las distintas realidades laborales, familiares y de cuidados, incluyendo situaciones de violencia intrafamiliar.
De forma paralela se desarrollará un nuevo programa de arriendo protegido, iniciando también las modificaciones institucionales y presupuestarias necesarias para facilitar mecanismos de inversión directa por parte de los Serviu y municipios en la construcción de vivienda pública.
Construiremos barrios que ayuden a disminuir el déficit habitacional apoyando iniciativas de autogestión, con énfasis en potenciar la participación de organizaciones de tipo cooperativista e incentivar mecanismos de propiedad colectiva y distintos tipos de tenencia, donde los proyectos podrán considerar unidades productivas y espacios de uso colectivo.
En paralelo, se consolidará un modelo expedito, que dispondrá de préstamos sin interés y asistencia técnica para la adquisición de terrenos, diseño, construcción y gestión de viviendas por parte de estas cooperativas.
Promoveremos alianzas con municipios para desarrollar planes habitacionales enfocado en los barrios, orientados a planificar con pertinencia local el uso de los programas habitacionales, junto a las familias y organizaciones reforzando la construcción de proyectos de pequeña escala en barrios consolidados que favorecerán la cercanía a fuentes laborales y redes educativas, privilegiando la densificación de baja altura en sitios propios y permitiendo que las familias allegadas puedan regularizar su situación y mantenerse en sus barrios de origen, conservando sus redes de apoyo y cuidados.
Durante el primer año, en coordinación con las familias y los municipios, identificaremos barrios prioritarios para iniciar estos planes, consolidando y capacitando equipos profesionales que permitan abordar estas escalas de construcción.
Priorizaremos una respuesta nacional, digna y ágil a los campamentos, anteponiendo la instalación de mesas técnicas para el diálogo con las comunidades, por sobre los desalojos, poniendo como principal atributo el derecho humano a una vivienda adecuada.
Durante la gestión de soluciones definitivas aseguraremos el acceso a servicios básicos inmediatos como agua potable, alcantarillado, electricidad e internet. Elaboraremos planes maestros integrales de radicación en terrenos aptos que incorporen visión de ciudad, ordenamiento territorial, urbanización, vivienda digna y una cartera de inversión plurianual y multisectorial.
Reforzaremos programas y líneas de asistencia técnica, descentralizando su ejecución a través de gobiernos regionales y municipios, promoviendo el empoderamiento de todos los actores involucrados, con énfasis en las pobladoras y pobladores, como así mismo en la sensibilización de los funcionarios, facilitando espacios de diálogo, de mutuo respeto y de colaboración positiva, fortaleciendo las capacidades autogestionarias de las comunidades.
A través del Plan de Emergencia Habitacional, responsablemente, lograremos reducir en un 40% el déficit actual, generando 65 mil viviendas al año desde el sector público.
Transformaremos las regiones en el sujeto central para la ejecución de las políticas de Vivienda y Territorio, otorgando las competencias y los recursos necesarios para diseñar e implementar soluciones urbano-habitacionales, de esta forma transitaremos hacia un modelo en que los SERVIU dependerán de los Gobiernos Regionales.
Construiremos viviendas dignas hechas con materiales de bajo impacto ambiental, con innovación, estandarización e industrialización de sistemas constructivos, optimizando costos, plazos y residuos de construcción. Para esto se impulsará la creación de Empresas Públicas Regionales de Construcción Sustentable, trabajando con pymes, proveedores locales, universidades e institutos que participen en los procesos de capacitación y certificación, para migrar a nuevos métodos industrializados de construcción, respetando siempre la autonomía y costumbres locales.
Hasta aquí, las medidas fundamentales que se formulan en el programa del nuevo gobierno. Nada de ello será posible, sin la plena participación de todas las comunidades involucradas. Es la responsabilidad de cada uno de nosotros contribuir al cumplimiento de este programa, que nos dimos tras múltiples encuentros con organizaciones de pobladores, profesionales, técnicos y funcionarios del sector Vivienda y Municipalidades.