¿Un presupuesto 2021 reactivador?

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El interrogante que surgió inmediatamente es si el esfuerzo fiscal es el que el país requiere.

Hugo Fazio. Economista. CENDA. 06/10/2020. Con la exposición general de Sebastián Piñera comenzó la entrega de información sobre el presupuesto fiscal 2021. El gasto presupuestario total ascenderá a US$73.234 millones, monto que constituye, sostuvo, un incremento de 9,5% en relación al presupuesto ajustado de 2020, cuando experimentó un crecimiento de 12%. Este porcentaje fue cuestionado cuando se entregó el Informe de Finanzas públicas ante la comisión especial mixta de Presupuestos. El ministro de Hacienda, Ignacio Briones, precisó que el monto total representa una variación real de 0% respecto de la actual proyección del gasto para 2020, el cual incorpora recursos para enfrentar la pandemia y en comparación a la Ley de Presupuestos Ajustado (texto original) para el ejercicio 2020 señaló que crecería 9,5%.

“El presidente Sebastián Piñera anunció un incremento de 9,5% respecto al erario actual -señaló el senador Jorge Pizarro presidente de la comisión mixta de Presupuestos- e incorporó un aumento de 14,9% en inversión pública. Pero -impugnó- si tomamos como base el presupuesto vigente, esos porcentajes descienden drásticamente. Necesitamos -concluyó- un debate transparente”. “Un 9,5% fue una cifra que generó la percepción de un gran aumento del gasto comparado con 2020 -recalcó por su parte el presidente de la comisión de Hacienda de la Cámara, Daniel Núñez-, que no es real” (03/10/20).

El presupuesto 2021 pretende aprobarse por un procedimiento profundamente antidemocrático, reemplazando la discusión en el Congreso, ya limitada las atribuciones exclusivas con que cuenta el Ejecutivo, y la posibilidad que se produzca un debate abierto, fundamentándolo en el acuerdo que en junio estableció con un grupo de parlamentarios y el respaldo de algunos partidos de oposición. “Este es un Presupuesto particular, -declaró el ministro de Hacienda Ignacio Briones- porque por vez primera el monto global está predefinido. Quedó predefinido en el acuerdo del 14 de junio. No estuvieron todos los partidos, pero al menos los partidos signatarios comprometieron este monto. Nosotros esperamos que ese acuerdo se lea como lo que es, un acuerdo.  Por lo tanto, la discusión debiera centrarse en cómo distribuimos es monto” (04/10/20).

La formulación oficial se efectuó apoyándose en la “convergencia fiscal” defendida por Ignacio Briones en la negociación en junio con sectores de la oposición. El director de la Dipres, Matías Acevedo, en el Informe de Finanzas Públicas, insistió en que dicho acuerdo buscó estabilizar la deuda bruta a 45% del PIB hacia 2025. Es clave -insistió– converger hacia una meta y mantener las finanzas públicas en orden” (03/10/20).

De otra parte, Piñera destacó que según sus cifras sería la segunda mayor expansión de la última década. Sin embargo, quedaría muy por debajo del esfuerzo efectuado en 2009 para enfrentar las consecuencias en el país de la Gran Recesión cuando el gasto público se aumentó en 16,5% y porcentualmente es muy similar a los incrementos de 2007 y 2008, en los cuales creció respectivamente en 9,5% y 9,3%.

En junio del presente año el gasto público alcanzó un incremento de 32,2% del PIB, siendo la primera vez desde 1992 en que superó el 30%, al ser de 30,7%. Debe considerarse que la variable de endeudamiento que determina la situación concreta del país no es la deuda bruta sino la deuda neta que a esa fecha era de un 7,8% del producto, ascendente a unos US$ 19.000 millones, habiendo crecido desde marzo en 2,5 puntos porcentuales. El endeudamiento neto se calcula descontando del bruto los activos del Tesoro público, entre ellos los fondos soberanos que se encuentran colocados en el exterior. Chile pasó a ser un deudor neto desde el año 2016, hasta entonces era acreedor neto. En el esquema presentado por la Dirección de Presupuestos (Dipres) se establece una política de ajuste gradual del gasto desde el año 2022. En esa fecha se iniciaría un proceso de consolidación fiscal que fue uno de los objetivos fundamentales buscado por Ignacio Briones en la negociación durante junio con la Comisión de Hacienda ampliada del Senado.

“De acuerdo a estudios del Consejo Fiscal Autónomo -escribió Bettina Horst,  economista de la udista Libertad y Desarrollo, quien formó parte de la comisión formada para la negociación por Ignacio Briones- ello supone que después del año 2022 y al menos para los próximos cinco años, el crecimiento promedio del gasto público sea del 1,5% (…)” (27/09/20). Es decir, se pretende mantener la política fiscal anunciada durante un lapso largo, que debiera en ese esquema ser cumplida por los gobiernos futuros.

El presupuesto 2021 -expresó Sebastián Piñera- será el presupuesto del empleo y la reactivación (…), después de un año recesivo y con una profunda caída de la tasa de empleo. El interrogante que surgió inmediatamente es si el esfuerzo fiscal es el que el país requiere. “Si bien el anuncio de un incremento de la inversión pública es significativo -expresó Carolina Grünwald, economista de BanChile inversiones- pensaba que sería mayor considerando el efecto multiplicador del gasto público cuando se destina a inversión“ (30/09/20). Las ideas centrales sobre recuperación económica son las contenidas en la negociación de junio y que dio lugar al Acuerdo Covid-19, al cual se le asignó un monto de US$ 12.000 millones, una parte de los cuales ya se utilizaron en el año 2020. De este financiamiento se destinarán US$ 4.500 millones al ministerio de Obras Públicas.

El cálculo se efectúa, como detalló Piñera en su exposición, con el “presupuesto ajustado”. El presidente de la comisión especial mixta de Presupuestos, senador Jorge Pizarro, había insistido antes de la exposición presidencial que la base del cálculo fuese el presupuesto vigente 2020, el cual ha experimentado una reducción de 5,6%, unos US$550 millones. Señalando que se deberían “revertir “los recortes de gastos efectuados, entre ellos la reducción a los gobiernos regionales, y en Turismo, Vivienda, Ciencia y Cultura. Del presupuesto inicial se recortó en Vivienda un 15%, Cultura un 8%, Ciencia e Inversión un 5% y Turismo 44% (25/09/20).

La Dipres ha entregado a la fecha cifras hasta agosto de la evolución de las cuentas fiscales. Al octavo mes el gasto del sector público había crecido un 12,8%, colocándose por encima de la proyección efectuada en su informe de junio. En cuanto a los ingresos fiscales disminuyeron en el mismo lapso en 14,1%, debido a la reducción de los tributos no mineros reales de 14,9%.   En esta reducción no se consideran los efectos de las postergaciones del IVA y el PPM, además de anticipos y devoluciones de impuestos. En agosto, se retiraron US$1.090 millones del Fondo de Estabilización Económico y Social. En el segundo trimestre el giro había sido de US$2.000 millones, reduciéndose su saldo a US$9.784 millones. Al finalizar 2019 ascendían a US$ 12.233 millones.

El proyecto de presupuesto considera que se le incorporará un “Fondo de Emergencia” transitorio de US$ 5.200 millones, el cual se concretará al aprobarse la ley que se encuentra en discusión parlamentaria. La incorporación de estos recursos conduce a reducir el déficit fiscal efectivo a 4,3% del producto. Este déficit también se contrajo porque la Dipres en agosto procedió a recortar el gasto asignado a nueve regiones por un monto total de $54.750 millones, argumentando que en ellos existía una subejecución del gasto. Decisión que fue criticada por la Asociación Regional de Consejeros Regionales. “Donde se desarrollan los programas de inversión, donde el rol de las inversiones públicas atrae más empleo -manifestó su presidente, Marcelo Carrasco- es en las regiones del país. Ahora -agregó- nos piden que reactivemos la economía y las obras, pero nos recortan los presupuestos. Llevamos años -enfatizó- discutiendo como todo depende de Santiago (…) sin conocer la realidad de las regiones y todo el impacto directo que tiene cada peso invertido por los gobiernos regionales. Ya es hora de empezar a conversar sobre presupuestos regionales directos desde el Tesoro a las regiones” (30/08/20).

Los ingresos fiscales son proporcionales a los niveles de actividad económica, los cuales por lo tanto en una economía en recesión descienden. El indicador mensual de actividad económica (Imacec) de agosto del Banco Central fue más negativo que en el mes precedente, comparado en doce meses, contrayéndose de -10,7% a -11,3%, como consecuencia de una reducción en el sector no minero de -12,2% y en el minero de -3,4%, este último venía siendo positivo en, los meses anteriores. “El resultado del mes -señaló el comunicado del instituto emisor- es consecuencia de los efectos de la emergencia sanitaria-. (…) las actividades más afectadas –añadió- fueron los servicios y la construcción, y en menor medida la industria manufacturera. Compensó parcialmente este resultado el crecimiento del comercio”. La actividad comercial se vio estimulada por el aumento de los ingresos personales registrados durante el mes debido al retiro del 10% de los fondos de pensiones, que a la fecha asciende a más de US$16.000 millones.

Los Imacec negativos durante el año se iniciaron en marzo al desatarse la pandemia y comenzar las decisiones de políticas públicas para enfrentarla que condujeron a la contracción de actividades. A agosto la reducción anual del producto, en comparación con los mismos meses de 2019, fue de 7,9%, habiéndose producido la reducción más elevada en mayo (-15,3%). La exposición sobre el Estado de la Hacienda Pública estimó en 5,5% la caída a registrarse en el año, un punto porcentual menor a la estimación anterior efectuada por la Dipres. Esta contracción del producto, señaló Ignacio Briones, significará una menor producción del orden de los US$15.000 millones, de los cuales US$ 6.000 millones se generan por el deterioro en el mercado laboral. La reducción en la caída del producto se fundamentó en los avances en el proceso de desconfinamiento y el aumento en la cotización anual del cobre que fue elevada desde US$24,8 a US$27,0 la libra.  Cada punto menor del crecimiento del producto implica una reducción de ingresos de US$500 millones y aumento de US$24 millones por cada centavo de dólar la libra de cobre mayor al estimado.

Las otras proyecciones macroeconómicas consideradas en la exposición fueron la reducción de la demanda interna en 7,7%, inferior en algo más de dos puntos porcentuales a lo estimado por la Dipres en su informe del segundo trimestre; un nivel de variación anual de la inflación de 2,8%, muy cerca del rango promedio del Banco Central; y el tipo de cambio se estableció en $790 por dólar, muy similar a la proyección anterior. En la paridad cambiara incide poderosamente el endeudamiento fiscal autorizado, ya que una parte sustancial del mismo se obtiene colocando títulos de deuda en el exterior, lo cual conduce a un incremento en la oferta de divisas que ingresa al país.

La elaboración de un presupuesto fiscal hace necesario contar con un escenario macroeconómico de variables que inciden en su cálculo. El entregado en la exposición por Ignacio Briones consideró, en el inestable escenario global y nacional en curso, con una pandemia que sigue estando presente y que hace extraordinariamente difícil estimar un curso creíble, un crecimiento del PIB en 2021 de 5%, inferior en medio punto al proyectado con anterioridad. Con una demanda interna que lo haría en 6,5%, la cual a su vez determina el curso de la demanda externa neta, ya que sumada a la interna establece el nivel del producto que, por lo tanto, seria positiva en 3,5%. La cotización promedio del cobre, que repercute también en los ingresos fiscales, dado que incide tanto en los resultados de las empresas privadas como en la estatal, se fijó seria 18 centavos la libra superior a la que se proyectó para el presente año.

El tipo de cambio, que en la particularidad presupuestaria chilena tiene excedentes en dólares y deben convertirse en pesos para reducir el déficit que se produce en moneda nacional, se estimó que sería treinta pesos inferior al promedio de 2020, de $766 por dólar. Y, finalmente, la inflación, cuya evolución a nivel mundial se ha trasformado en un gran tema de análisis debido a su tendencia a permanecer baja en escenarios claves, se consideró que sería en promedio en el año de 2,3%, medio punto inferior a la que se estableció para 2020. Un nivel de inflación mayor o menor al presupuestado da lugar en el primer caso a un gasto publico real inferior y en el escenario contrario posibilita un gasto adicional. Lo interesante seria conocer los fundamentos de estas cifras macroeconómicas que permiten el cálculo del presupuesto.

La exposición entregó también supuestos de largo plazo, hasta el año 2025, que son aún más discutibles. En materia de gastos del Gobierno Central Total estableció su nivel en millones de pesos del año 2021, llevándolo de $54,7 billones en 2022 a 55,8 billones en 2025, es decir aumentaría en total en el cuatrienio un 2%. Se congelaría así el crecimiento del gasto público. ¿Lo aceptarán las autoridades futuras y el país?

Para determinar el gasto público se estableció que los ministerios y servicios debían ajustar drásticamente sus presupuestos, originándose, según detalló el director de la Dipres un espacio de financiamiento por US$1.528 millones.  Luego se efectuó una revisión de programas, restándole US$748 millones a los mal evaluados o con duplicidades en sus objetivos. En total, se generaron de esta manera US$2.270 millones de los cuales US$ 1.691 se destinaron a “reforzar programas bien evaluados” y los restantes US$ 579 millones a amortiguar efectos sociales negativos de las medidas destinadas a enfrentar la pandemia. Parlamentarios de oposición en la comisión mixta demandaron que se entregasen más antecedentes. “Creo -expresó Daniel Núñez- que es fundamental que nos den el detalle. Es mucho dinero”. “Creemos que es necesario saber claramente las reasignaciones”, puntualizó a la vez el senador Ricardo Lagos.

En su proyecto, el Ejecutivo solicitó endeudarse en US$ 21.000 millones en el mercado local o internacional, cifra de la cual se destinaron aproximadamente US$8.000 millones para refinanciar deudas anteriores. De los US$13.000 millones restantes, US$5.000 millones financiarán el plan de emergencia Covid-19. Además, se propone que “el Presidente de la República pueda otorgar las garantías del Estado a los créditos que contraigan o a los bonos del sector público que emitan las empresas del sector público y universidades estatales hasta por la cantidad de US$ 500.000.000”.

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